Por Rodrigo A. Sartoti
Advogado e Doutor em Direito pela UFSC
Na última quarta-feira, dia 3 de janeiro, o governador de Santa Catarina, Jorginho Mello, confirmou a nomeação de seu filho, Filipe Mello, para o cargo de secretário de Estado da Casa Civil, função remunerada mensalmente com R$ 25.322,25, o mesmo salário do governador. Rapidamente, o fato foi noticiado com indignação por toda a imprensa nacional – com exceção de grande parte do jornalismo catarinense, que logo se moveu para justificar a suposta legalidade da nomeação, argumentando “que o STF assim já decidiu”, deixando de tecer qualquer comentário sobre a moralidade do caso ou de buscar opiniões jurídicas divergentes.
A questão jurídica, contudo, não é simples como dizem (e desejam) parte da imprensa de Santa Catarina e os apoiadores do governador. Trata-se de uma discussão jurídica complexa e ainda aberta no Supremo Tribunal Federal e no Tribunal de Justiça de Santa Catarina. Explico.
A alocação de familiares de políticos em cargos públicos foi uma das principais marcas do coronelismo em todos os cantos do Brasil e, apesar da nova ordem constitucional inaugurada em 1988, ainda insiste em permanecer em alguns lugares. Essa prática antirrepublicana tem nome: nepotismo, uma palavra cujo radical latino “nepos” significa sobrinho ou descendente. O nepotismo ocorre quando alguém com um cargo político – normalmente chefe de algum dos Poderes – se vale dessa posição e da máquina pública para favorecer seus parentes, dando-lhes cargos com salários pagos com os impostos de toda a população. Em outras palavras, é quando o governante transforma o governo no quintal de sua própria casa.
Mas, na República Federativa do Brasil, o nepotismo é uma prática que viola a Constituição de 1988. Isso, porque, quis o constituinte originário que a Administração Pública fosse regida por alguns princípios basilares: a legalidade, a impessoalidade, a moralidade e a publicidade. Alguns anos depois, o constituinte derivado adicionou a eficiência a esse rol de princípios. Trata-se do conhecido caput do art. 37 da Constituição: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”. Neste debate sobre o nepotismo, a legalidade, a moralidade e a impessoalidade ganham especial destaque.
A legalidade é o princípio mais importante da Administração Pública. De acordo com esse princípio, o governante somente pode fazer aquilo que a lei lhe autoriza, estando impedido de agir com um déspota, fazendo o que bem entender. Sempre que o governante faz algo proibido pela lei ou sem autorização legal, age ilegalmente. Conforme ensina Celso Antônio Bandeira de Mello, o princípio da legalidade “é específico do Estado Democrático de Direito, é justamente aquele que o qualifica e que lhe dá identidade própria”[1]. Bandeiro de Mello vai além e afirma que o princípio da legalidade se contrapõe “visceralmente a quaisquer tendências de exacerbação personalista dos governantes”, opondo-se a “todas as formas de poder autoritário” e trabalhando como um “antídoto natural do poder monocrático ou oligárquico, pois tem como raiz a ideia de soberania popular, de exaltação da cidadania”[2].
O princípio da moralidade, por sua vez, tem natureza jurídica e está ligado ao princípio da legalidade. Não se trata de uma moral social, que se baseia na dicotomia entre o bem e o mal, mas sim de um conceito jurídico que deve nortear a administração da coisa pública, devendo o governante atuar com observância aos padrões da ética objetiva. A violação do princípio da moralidade implica na violação do próprio Direito, “configurando ilicitude que assujeita a conduta viciada a invalidação, porquanto tal princípio assumiu foros de pauta jurídica, na conformidade do art. 37 da Constituição”[3]. Maria Sylvia Zanella di Pietro também entende que a imoralidade administrativa produz efeitos jurídicos, “porque acarreta a invalidade do ato, que pode ser decretada pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário”[4]. A moralidade, portanto, é um requisito implícito do ato administrativo.
Já o princípio da impessoalidade, de acordo com Matheus Carvalho, “se traduz na ideia de que a atuação do agente público deve-se pautar pela busca dos interesses da coletividade, não visando a beneficiar ou prejudicar ninguém em especial”[5]. Segundo Bandeira de Mello, a Administração Pública deve “tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas”, sem qualquer tipo de favoritismo ou perseguição política ou ideológica.[6]
Ao anunciar a nomeação de seu próprio filho como secretário de Estado, o governador Jorginho Mello violou diretamente estes três princípios elementares da Administração Pública e, consequentemente, violou a Constituição da República e a Constituição do Estado, as quais jurou defender.
Violou o princípio da legalidade porque não há autorização legal para a nomeação de parentes para composição de seu secretariado. Pelo contrário, em Santa Catarina está vigente o Decreto Estadual n. 1.836/2008, editado pelo então governador Luiz Henrique da Silveira, que assim determina em seu art. 1º: “Fica vedada a nomeação de cônjuge, companheiro(a) ou parente, até o terceiro grau, do Governador e Vice-Governador do Estado, para cargo em comissão, de confiança ou de função gratificada na administração pública estadual direta e indireta.”
Jorginho Mello também violou os princípios da moralidade e da impessoalidade, pois, ao escolher justamente seu filho para ocupar um cargo cujo salário ultrapassa R$ 25.000,00, está usando o governo estadual para aumentar o patrimônio de sua família. Ora, se ao Administrador Público é vedado tratar os administrados de forma distinta sem autorização legal e motivo idôneo, por que seria permitido algum tipo de privilégio aos familiares do Administrador? Se o filho já atua informalmente como conselheiro ou articulador político do pai, por que não continua a transitar pela Casa D’Agronômica dessa forma? Não há problema algum nisso. O problema está justamente no alto salário desse cargo, o qual certamente será incrementado com diárias e coisas do tipo. A pergunta que não quer calar é: por que Filipe Mello precisa ganhar R$ 25.322,25 por mês para continuar sendo conselheiro de seu pai governador? À luz da moralidade e da supremacia do interesse público, simplesmente não há justificativa plausível para tal nomeação.
“Ah, mas o STF disse que pode nomear parente para cargos políticos”, dirão a apressada imprensa catarinense e os apoiadores do governador. Não é bem assim.
Primeiro porque, friso, há um Decreto Estadual que proíbe essa prática promíscua. Embora se trate de uma figura normativa cuja edição compete ao governador do Estado, nos termos do art. 71 da Constituição Estadual, o que temos hoje é que esse Decreto continua vigente e cumpre com uma das atribuições constitucionais que é a organização e o funcionamento da Administração do Estado. E, por enquanto, Jorginho Mello não quis arcar com o ônus de revogar o Decreto de seu antecessor LHS.
Esse Decreto Estadual 1.836/2008 não se submete aos entendimentos esparsos do Supremo Tribunal Federal, que, de fato, flexibilizam o nepotismo em casos concretos. Diz-se isso, porque o Enunciado da Súmula Vinculante n. 13[7] não traz em sua literalidade a permissão de nepotismo em casos de cargos de natureza política. Essa exceção – que não é unânime e nem sequer definitiva no STF – está em alguns julgados de casos concretos e essas decisões não se sobrepõem à norma do Decreto Estadual 1.836/2008. Caso o teor da SV13 trouxesse, efetivamente, essa esdrúxula exceção, estaria fulminado o Decreto, haja vista a posição normativa da Súmula Vinculante nos termos do art. 103-A[8] da Constituição da República – mas não é disso que se trata.
É preciso lembrar, inclusive, que a Constituição, no art. 14, § 7º, traz a inelegibilidade dos cônjuges e parentes até segundo grau dos chefes do Executivo em suas respectivas jurisdições. Ou seja, caso quisesse, o filho de Jorginho Mello, em 2024, não poderia nem sequer ser candidato a vereador no Estado. Mas pode ser secretário de Estado pelas mãos do pai? Não parece razoável diante da nossa ordem constitucional.
O STF, nos referidos julgados esparsos que mitigam a SV13, não julgou que eventuais normas estaduais ou municipais que vedem o nepotismo em quaisquer situações são (in)constitucionais. O entendimento, nesses casos, foi de que a nomeação não viola o teor da SV13, que é bem diferente de declarar inconstitucional uma norma local que proíba o nepotismo em qualquer situação. Como na filosofia manezinha de Miguel Livramento, “uma coisa é uma coisa, outra coisa é outra coisa”.
Embora, como dito, haja decisões flexibilizando a SV13, esse debate ainda não está encerrado no Supremo. Como exemplo, temos o notório caso de 2017, quando o então prefeito do Rio de Janeiro, Marcelo Crivella, nomeou seu próprio filho para o cargo de secretário municipal da Casa Civil[9] (cargo muito semelhante ao que Jorginho Mello quer presentar o filho). Essa nomeação foi questionada no STF por meio da Reclamação n. 26.303/2017, movida pelo Ministério Público do Rio de Janeiro. Nesse caso, o ministro Marco Aurélio, em medida cautelar, entendeu que a nomeação do filho de Marcelo Crivella estava vedada pela Súmula Vinculante n. 13, não importando a suposta natureza política do cargo. Nas palavras no ministro Marco Aurélio nesse caso.
Ao indicar parente em linha reta para desempenhar a mencionada função, a autoridade reclamada, mediante ato administrativo, acabou por desrespeitar o preceito revelado no verbete vinculante nº 13 da Súmula do Supremo, cujo teor transcrevo: (…) Sinalizando o alcance da Constituição Federal, o enunciado contempla três vedações distintas relativamente à nomeação para cargo em comissão, de confiança ou função gratificada em qualquer dos Poderes de todos os entes integrantes da Federação. A primeira diz respeito à proibição de designar parente da autoridade nomeante.
Esse caso acabou não indo ao Plenário do STF para julgamento definitivo porque o então prefeito Crivella voltou atrás e desistiu de nomear o filho.
Em 2018, aportou no STF o Recurso Extraordinário n. 1133118/SP, que tratava de um caso do município de Tupã/SP, onde foi editada uma lei municipal permitindo expressamente a nomeação de parentes para cargos de natureza política, especificamente de secretário municipal. Essa norma foi impugnada pelo Ministério Público de São Paulo, por meio de ação direta de inconstitucionalidade. O Tribunal de Justiça de São Paulo julgou parcialmente procedente a ação para “declarar a inconstitucionalidade da expressão ‘exceto para cargo de agente político de Secretário Municipal’ prevista na Lei nº 4.627, de 7 de janeiro de 2013, do Município de Tupã”.
Nesse caso do município de Tupã/SP, de relatoria do ministro Luiz Fux, o STF reconheceu a repercussão geral da matéria jurídica, haja vista a divergência jurisprudencial existente quanto à possibilidade ou não da nomeação de parentes para cargos políticos à luz da SV13. O leading case foi autuado no Supremo como tema de n. 1000 de repercussão geral e ainda aguarda julgamento do Plenário. Ou seja, não é verdade que o STF tem um posicionamento definitivo sobre a nomeação de parentes para cargos políticos.
No nosso Tribunal de Justiça de Santa Catarina, igualmente, essa a questão jurídica continua em aberto. Em junho do ano passado, o TJSC julgou um caso do município de Anita Garibaldi/SC[10], onde o prefeito resolveu nomear seu filho como chefe de Gabinete, função equivalente a de secretário de Estado da Casa Civil, que nada mais é do que o chefe de Gabinete do governador. Nesse caso, da Apelação n. 5001566-75.2022.8.24.0003, a 5ª Câmara de Direito Público do TJSC, em decisão unânime, reconheceu a ilegalidade da nomeação nos termos da Súmula Vinculante n. 13, mesmo se tratando de cargo de pretensa natureza política. Na ementa desse acórdão, de relatoria do desembargador Hélio do Valle Pereira, está explícita literalmente a divergência do Tribunal Catarinense quanto à flexibilização casuística do STF em cargos de natureza política. Colhe-se da ementa desse acórdão um trecho que deixa muito claro o absurdo da prática do nepotismo:
Prefeito não pode nomear para cargo de confiança seus filhos. Ninguém tem proveito algum com isso. Ganha, na verdade, somente a miudeza política, que insiste em tratar os destinos da coletividade como servis aos interesses de grupo familiar. Os descendentes não serão agentes de colaboração com a consecução da meta pública. Representarão uma extensão de propósitos familiares; uma visão que não compreende os valores de uma república. Discursos de competência, confiança e comprometimento sempre estão presentes, mas a Constituição não permite a promiscuidade entre o vero interesse coletivo e os intentos personalistas.
Nesse caso de Anita Garibaldi/SC, o TJSC também entendeu que o cargo de chefe de Gabinete não tem natureza eminentemente política, aplicando-se, portanto, a Súmula Vinculante n. 13. Como dito alhures, o cargo de secretário de Estado da Casa Civil é, na verdade, um cargo de chefe de Gabinete. As atribuições do secretário de Estado da Casa Civil estão previstas no art. 20 da Lei Complementar n. 741/2017, alterado pela Lei n. 18.646/2023, e são funções majoritariamente de assessoria do governador. A natureza política de um cargo público está diretamente ligada à autonomia da gestão da coisa pública, o que não ocorre no cargo de secretário de Estado da Casa Civil. Em que pese a nomenclatura de “secretário”, o que se tem, na verdade, é um chefe de gabinete, ou seja, alguém total e diretamente subordinado ao governador, o que não ocorre com os demais secretários, os quais, efetivamente, têm autonomia para implementação de políticas públicas. A própria lei supracitada demonstra isso no rol de atribuições do cargo, principalmente quando diz que compete ao secretário da Casa Civil “assistir o governador do Estado”, ou seja, é a figura de um assessor, alguém sem autonomia para decidir, logo, um cargo sem caráter político. Tanto é que a própria Lei Complementar em questão foi alterada para excluir a função de Chefe de Gabinete, o qual também possuía o status de secretário de Estado.
Além disso, há um fato curioso no caso do filho do governador. A imprensa local noticiou a nomeação trazendo um histórico das atividades e cargos políticos ocupados por Filipe Mello e, em todas essas situações, o filho do governador ascendeu a esses cargos pelas mãos do seu próprio pai, um político de longa carreira, sempre indicado diretamente por ele[11]. Mesmo que se diga que o filho do governador tem competência para o cargo, é fato que essa suposta aptidão só ocorre porque o zeloso pai abriu todos os caminhos para o filho, sempre se valendo da coisa pública para tanto. Ou seja, o governador e seu filho estão se valendo de seus próprios atos dentro da Administração Pública para, agora, agirem contra a Constituição da República e contra a Constituição do Estado.
Se, como argumentam parte da imprensa e correligionários do governador, Filipe Mello é um profissional tão qualificado e um advogado bem-sucedido, por que ele não continua provendo seu sustento a partir desse trabalho e, a par disso, seguindo como conselheiro e articulador político do pai sem usar o dinheiro público para tanto? Repito a pergunta anterior: por que Filipe Mello precisa ganhar R$ 25.322,25 por mês para continuar sendo conselheiro de seu pai governador?
A imoralidade, do ponto de vista jurídico, salta aos olhos daqueles que querem ver o óbvio. A ilegalidade é evidente, seja pela divergência jurisprudencial ou pelo teor do Decreto Estadual 1.836/2008. Essa nomeação é, como demonstro aqui, um debate jurídico complexo e ainda em aberto no STF e no TJSC.
O PSOL de Santa Catarina, a partir da autorização constitucional do art. 5º, inciso LXX, cumpriu com seu papel institucional de defensor do Estado Democrático de Direito ao deliberar pela impetração do mandado de segurança coletivo contra esse absurdo. Como advogado e dirigente do PSOL/SC, sinto-me honrado por assinar essa ação judicial. Esse mandado de segurança coletivo e a decisão liminar do desembargador João Marcos Buch – mantida pela decisão do desembargador Diogo Pítsica – demonstram não apenas a ilegalidade e a inconstitucionalidade da nomeação, mas, sobretudo, mostram para o povo catarinense e para todo o país que Santa Catarina não é feudo de ninguém. Nosso Estado é, orgulhosamente, parte da República Federativa do Brasil e, aqui, também impera a Constituição de 1988.
O Governo de Santa Catarina não é o quintal da casa de Jorginho e Filipe Mello. Em Santa Catarina há democracia e há pessoas que lutam.
[1] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 71.
[2] Idem.
[3] BANDEIRA DE MELLO, p. 89.
[4] PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. 21. ed. São Paulo: Atlas, 2008.
[5] CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 9. ed. Salvador: JusPodivm, 2021, p. 73.
[6] BANDEIRA DE MELLO, p. 84.
[7] “A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.”
[8] “Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.”
[9] Vide: https://www.conjur.com.br/2017-fev-09/crivella-nao-nomear-filho-cargo-prefeitura-decide-stf/ (Acesso em 07/01.2024)
[10] TJSC, Apelação n. 5001566-75.2022.8.24.0003, do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, rel. Hélio do Valle Pereira, Quinta Câmara de Direito Público, j. 13-06-2023.
[11] “Ao mesmo tempo, Jorginho de certa forma preparou Filipe para a função. Nos governos de Raimundo Colombo (PSD), indicou o filho para os cargos de primeiro escalão destinados a seu partido (na época, o PL se chamava PR). Foram três pastas ocupadas por ele: Planejamento, Articulação Internacional e Cultura, Turismo e Esporte. O advogado também teve experiências breves na prefeitura de Florianópolis como secretário nos primeiros mandatos de Dário Berger (Administração) e Gean Loureiro (Casa Civil). Ninguém no PL catarinense tem esse currículo.” (Vide: https://upiara.net/jorginho-assume-desgaste-de-nomear-filho-por-falta-de-outro-articulador-politico/ – acesso em 07/01/2024)